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ARTICULO PARA RECORDAR: Muy
pocos profesionales podrían haber escrito como el profesor. (Fuente El Pais
7 jul 1995)
TRIBUNA: ENRIQUE FUENTES QUINTANA
El ciclo del presupuesto español , y el
déficit público
LAS CUENTAS DEL ESTADO , ENRIQUE FUENTES
QUINTANA:
El autor destaca las
dificultades que encuentran los ministros de Hacienda para elaborar unos
presupuestos restrictivos.
ENRIQUE FUENTES QUINTANA 07/07/1995 El Pais.
El proceso presupuestario español ha descrito un ciclo vital compuesto por
seis fases diferentes. Se inicia anualmente con la fase de primavera, que
ocupa los meses de abril y mayo. En esa etapa se parte de las cifras del
presupuesto ejecutado del ejercicio anterior, que ha ido acumulando, con
incrementos de cada año, un nivel considerable que alcanza hoy prácticamente
la mitad del PIB. El presupuesto ejecutado del que se parte transmite,
además, un déficit público que ha acompañado a nuestra Hacienda pública
todos los años de nuestra democracia. Las autoridades financieras proclaman
solemnemente -desde hace algún tiempo- la urgencia de poner remedio a este
comportamiento continuado de mayor gasto público anual que endeuda al país
más allá de cualquier límite razonable y que eleva los precios y los tipos
de interés imposibilitando el crecimiento. de la economía.Ese proclamado
rigor presupuestario no se manifiesta en el compromiso público de uña cifra
máxima de gasto o de una tasa de aumento limitado de la deuda pública, ni
reformando el proceso presupuestario que ha tolerado la indisciplina del
gasto y la permanencia del déficit público. Esas posibles reformas, que
debían interpretar una verdadera política de rigor presupuestario, se
sustituyen por una autoafirmación retórica del pretendido rigor en el
presupuesto. Algo así como: " ¡Temblad: el próximo presupuesto será el más
restrictivo de la historia reciente del país!". Ese mensaje primaveral agita
a los grupos sociales que reciben del presupuesto las rentas de las que
viven y transmiten su alarma ante esas pretensiones de rigor del futuro
presupuesto. Las quejas se escuchan en los finales de mayo y comienzos de
junio de cada año, testimoniando una situación de inquietud generalizada
entre pensionistas, funcionarios, parados y los perceptores de subvenciones
públicas de toda clase y condición. La alarmante inquietud de esos grupos es
políticamente poderosa en términos de votos y de a simpatía social que
despierta la modestia de sus ingresos, dependientes de las transferencias
presupuestarias.,
Esas quejas encuentran la acomodada respuesta en quienes dirigen la política
presupustaria de! país. Estamos en presencia de la segunda fase del ciclo
presupuestario. Las autoridades financieras emiten su mensaje
tranquilizador: no hay motivo de queja ni alarma, ya que esas
reivindicaciones serán atendidas por el presupuesto próximo, que respetará
íntegramente las partidas presupuestarias que han suscitado las quejas
populares.
Entramos, así, en la tercera fase del presupuesto: la de la aritmética
política. El ministro de Economía y Hacienda ejerce aquí su función
principal: ser el gran sumador del Reino. Suma las partidas del próximo
presupuesto: las que le envían con urgencia imperativa sus compañeros: los
ministros del gasto, las que se derivan de los compromisos adquiridos por
las leyes aprobadas durante el ejercicio, que incorporan siempre partidas de
mayor gasto público, pues esas leyes contienen una cláusula final de estilo
muy costosa: "Por el Ministerio de Economía y Hacienda se habilitarán los
créditos oportunos para el cumplimiento de esta ley". Esa suma de gastos
cuenta también con los gastos públicos -aumentados incluso- que han causado
la protesta de los grupos sociales quejosos por el anunciado rigor para el
próximo presupuesto en la primavera. Ese ejercicio aritmético de suma de
gastos, pedidos y comprometidos termina en una cifra que aterra a quien
realiza la agregación porque supera ampliamente siempre a la cifra del gasto
del pasado ejercicio.
Tras esta suma de los gastos públicos totales, el ministro de Economía y
Hacienda inicia la operación de la resta, calculando lo que pedan ser los
inpgresos públicos procedentes del rendimiento previsto de los impuestos y
otras partidas. Por mucho que estire esos ingresos previstos, la cuenta no
cuadra: los gastos públicos superan ampliamente a los ingresos previstos, lo
que aumentará el déficit público, con todas las consecuencias negativas del
mismo, que se proclaman y reconocen cada día por todos los informes
económicos de los centros de estudio de fuera y de dentro del país e incluso
del presidente del Gobierno, el ministro de Hacienda y otros ministros del
Gobierno (no todos). -
¿Cómo cuadrar una cuenta presupuestaria tan desajustada? No existen más que
dos alternativas evidentes: reduciendo los gastos o aumentando los
impuestos. Es ésa la opción que amarga los meses centrales del año del
ministro de Economía y Hacienda, y ello por las obvias dificultades para
resolver su problema, que se encuentra en ambas direcciones. La primerade
ellas es la de disminuir los gastos públicos. Cuando el ministro de Economía
y Hcienda revela la cifra a la que hallegado en su suma de los gastos
púbicos, la sociedad, los ministerios de gasto público y la oposición
política -desde luego- se asustan ante sus presupuestaria dimensiones y
suelen proclamar su repulsa ante una cifra que manifiesta un afán de gasto
calificado, con frecuencia, de despilfarrador. Todos se asustan de la suma
del ministro de Economía y Hacienda, que se ha limitado a realizar una
simple agregación de lo que se le pe día. Sin embargo, nadie secunda su
propósito de disminuir las partidas concretas de gasto que generan su
crecido nivel total. Los ministerios de gasto confían al Ministerio de
Economía y Hacienda que pueden disminuir su partida, pero que se atenga a
las consecuencias electorales y políticas de esa decisión. Los perceptores
de la política de gas to público -pensionistas, funcionarios, parados,
empresas y actividades subvencionadas creen que su partida de gasto se ha
reducido. ya al límite de lo posible.
De modo que, en estas circunstancias, el ministro de Economía y Hacienda se
encuentra situado ante una cifra total de gasto público que a todos asusta y
por la que se le califica, incluso, como despilfarrador, y unas partidas de
gasto público que se consideran por sus administradores los departamentos
ministeriales de gasto- y por sus perceptores sociales como irreductibles.
El drama de esta esquizofrenia social agobia al ministro de Economía y
Hacienda, que padece las consecuencias de una situación ciertamente
contradictoria, en la que una sociedad ama apasionadamente las partidas de
gasto público y odia la suma total que, simplemente, las agrega.
Ante esta situación, quien elabora el presupuesto dirige con esperanza su
mirada hacia los ingresos públicos. Pronto se convence de que las cosas
están aquí, incluso más difíciles, porque el remedio de aumentar los
impuestos para cerrar la brecha con los gastos públicos es peor que la
enfermedad del déficit, ya que toda la sociedad proclama los males del
déficit, pero nadie cree que elevar la presión fiscal sea una solución
posible para reducirlo. Las quejas que levanta apretar el tornillo de la
imposición se explican por motivos diferentes y justificados: la presión
fiscal sobre las familias ha duplicado ya su participación en el PIB en los
años de nuestra democracia, los impuestos empresariales han pasado del 7%
del PIB en 1975 al 13% del PIB en 1994 y el aumento de los impuestos sobre
el gasto, en fin, agudizaría la inflación. No hay salida por esta
alternativa porque, además y sobre todo, las promesas políticas con más
atractivo popular son las' de mantener -y, mejor aún, disminuir- la presión
fiscal. Gobernar en nuestra sociedad parece haberse convertido en el
ejercicio imposible de gastar sin gravar. Un ejercicio informado por una
poderosa ilusión fiscal que no lleva sino a la administración irresponsable
basada en el déficit público.
Esta situación dramática genera la cuarta fase del presupuesto: la de las
tijeras, tijeras imaginarias, que ofrece, con frecuencia, el responsable de
esta suma del gasto público (el ministro de Economía y Hacienda y, a veces,
hasta el presidente de Gobierno) invitando a quienes critican su crecido
nivel, entre los que se encuentra la oposición política: "¡Corten ustedes,
dígannos qué partidas hay que disminuir!". Una súplica que no encuentra
respuestas ni en la sociedad, ni en los ministerios de gasto del propio
Gobierno, ni en los perceptores de las transferencias presupuestarias ni,
por supuesto, en los partidos políticos de la oposición.
El tiempo va cayendo sobre esta amarga situación y, llegado septiembre, se
abre la quinta fase del ciclo presupuestario: hay que cuadrar el
presupuesto, pues el día 30 de este mes debe presentarse a las Cortes
generales. Y el presupuesto se cuadra.
¿Cómo? Utilizando tres alternativas:. Presupuestando la disminución efectiva
del gasto público. La víctima propiciatoria para ajustar el gasto resulta
ser siempre la misma: las inversiones públicas que no tienen tras de sí
intereses personales, aunque constituyan la partida con más productividad
para intensificar el crecimiento de la producción y la competitividad de la
economía. No ha existido en España política presupuestaria restrictiva que
no haya disminuido la inversión pública.
2. Con la ayuda de las debilidades y agujeros de las leyes que regulan
nuestras costumbres y procedimientos presupuestarios, con lo que se consigue
la disminución aparente del gasto presupuestado, pero no su disminución
efectiva. Ese ajuste aparente del gasto público se logra aprovechando la
laxitud del presupuesto, que permite gastar más en ciertas partidas cuyas
previsiones presupuestarias no limitan el gasto efectivamente realizado. La
primera posibilidad de laxitud presupuestaria la ofrecen los calificados
como créditos ampliables, cuyos titula res pueden aumentar la cuantía del
gasto consignado. De esta manera, el aumento real del gas to público nada
tendrá que ver con la cifra presupuestada. La cuantía del gasto aprobado en
el presupuesto puede modificarse, también, incorporando los re manentes de
créditos del ejercicio anterior, o bien, concediendo créditos
extraordinarios o su plementos de crédito a determinados gastos públicos.
Los cambios en los criterios de contabilización del gasto público de uno a
otro ejercicio permiten, también, aumentar la cuantía real del gasto público
sin modificar la cifra presupuestada. Todas esas vías de laxitud del gasto
minoran su cuantía aparente, pero no su realidad al fin del ejercicio. El
presupuesto se cuadra al comienzo del ejercicio con unos gastos previstos y
se descuadra al final: la desviación producida por esa laxitud
presupuestaria supuso, en el periodo 1989 1993, nada menos que el 22%.
3. Finalmente, es el reconocimiento del déficit público el que cuadra
contablemente la cuenta presupuestaria para el siguiente ejercicio. Déficit
público convertido en acompañante inevitable de todos los presupuestos de
nuestra democracia.
Cuadrado así el presupuesto y aprobado por las Cortes, se entra en la fase
final de su ejecución y liquidación que eleva las cifras previstas del
gasto, ante las que ya no tiembla ningún grupo social de los amedrentados
por el rigor amenazante que se predicaba en primavera del presupuesto
futuro. Porque el rigor presupuestario ha desaparecido en el presupuesto
actual. Los valores finales del gasto público y del déficit no hacen temblar
sino a quien analiza las consecuencias de ese comportamiento o a quien deba
realizar el presupuesto siguiente, que recibirá la pesada herencia de un
gasto público mayor y un déficit público continuado. Un déficit público
arraigado en las costumbres y leyes que gobiernan el ciclo de nuestro
presupuesto, leyes y costumbres que hemos convertido los españoles en una
forma de vivir y gobernar.
Enrique Fuentes Quintana es catedrático de Hacienda Pública y ex
vicepresidente del Gobierno para Asuntos Económicos. |
